Введение районирования на территории СССР
Дореволюционная, губернско-уездная система административно-территориального деления России предусматривала распределение населения только по территориальному принципу, и была приспособлена главным образом к выполнению полицейско-фискальных задач власти помещиков.
Полностью игнорировались национальные интересы населения. В.И. Ленин еще в 1913 году в статье «Критические заметки по национальному вопросу» отмечал, что средневековое, казенно-бюрократическое административное деление России не отвечало даже условиям и требованиям капитализма. Тем более оно не могло соответствовать условиям государства нового типа- Союза Советских Социалистических Республик.
Для социалистического государства, решающего политические, хозяйственно-организаторские и культурные задачи, характерно распределение жителей не только по территориальному принципу. Система административно-территориального устройства здесь органически связана с наиболее рациональным размещением производительных сил, созданием социалистической экономики и ее развитием на основе общегосударственного плана в условиях единства политического и хозяйственного руководства.
Ф. Энгельс указывал, что «только общество, способное установить гармоничное сочетание производительных сил по единому общему плану, может позволить промышленности разместиться по всей стране так, как это наиболее удобно для ее развития и сохранения, а также и для развития прочих элементов производства». Эта система также органически связана с созданием такого государственного аппарата, который на всех этапах коммунистического строительства располагал бы мощной материальной базой и широкой компетенцией для успешного осуществления стоящих перед ним задач, мог вовлекать массы трудящихся в управление государством, в организацию социалистического производства.
В основу построения такой системы административно-территориального устройства в нашей стране положен принцип экономического районирования. Осуществление этого принципа предполагает:
- формирование административно-территориальных единиц как экономически организованных объединений с учетом не только их природных, хозяйственных и других ресурсов, но и перспектив развития;
- неуклонное соблюдение требований ленинской национальной политики Коммунистической партии;
- максимальное укрепление государственного аппарата, повышение его организаторской роли в социалистическом строительстве и приближение государственного аппарата к населению, улучшение руководства работой его нижестоящих звеньев со стороны партийных и государственных органов.
Принцип экономического районирования объединяет все эти элементы в их неразрывном, органическом сочетании.
В конкретно- исторических условиях развития Советского государства нельзя было сразу же после завоевания пролетариатом государственной власти осуществить грандиозную задачу экономического районирования страны. Гражданская война, борьба с иностранными интервентами, сложность работы по восстановлению народного хозяйства – все это затрудняло переход к районированию в общегосударственном масштабе. В первые годы Советской власти вносились лишь некоторые изменения в дореволюционную систему административно-территориального устройства. Их цель состояла в том, чтобы устранить наиболее резкие несоответствия задачам социалистического строительства.
Из старых губерний выделился ряд новых: Иваново-Вознесенская, Царицынская, Рыбинская, Донецкая, Брянская, Гомельская, Запорожская, Северо-Двинская, Череповецкая, Челябинская и другие. Наряду с этим были образованы новые уезды, произошло значительно перемещение уездных центров.
К 1922 году в границах РСФСР насчитывалось 72 губернии, 601 уезд и 12363 волости, тогда как к 1917 году на этой территории было 56 губерний, 46 уездов и 10606 волостей.
Победа Красной Армии, наметившийся переход к мирному строительству создали условия для практического осуществления экономического районирования страны. VIII Всесоюзная партийная конференция (декабрь 1919 года) приняла решение начать подготовку к коренной перестройке административно-территориального деления страны на основах, отвечающим задачам и требованиям социалистического строительства. Состоявшийся в конце 1919 года VII Всероссийский съезд Советов поручил ВЦИК разработать практический вопрос о новом административно-территориальном делении РСФСР. Тогда же созданная административная комиссия ВЦИК разработала Общие положения об установлении границ административно-хозяйственных районов, которые были утверждены на сессии ВЦИК в марте 1921 года.
В общих положениях указывалось, что проведение нового административно-территориального деления - дело неотложное. Его следует приспособить к условиям переходного периода в соответствии с наметившимися, но еще не получившими полного оформления хозяйственными районами.
Новое деление надлежало производить, учитывая численность населения, его национальный состав, сосредоточение промышленности и технических культур, тяготение населения к промышленно-распределительным пунктам, направление и характер путей сообщения. Основным ядром новых районов должны быть индустриальные центры.
В процессе подготовки к коренной перестройке административно-территориальной структуры страны были внесены некоторые изменения в систему губернско-уездно-волостного деления, заключавшиеся как в создании межгубернских государственных органов, так и в дальнейших внутригубернских административно-территориальных изменениях. Были созданы, например, областные хозяйственные бюро. Они охватывали своей деятельностью ряд смежных губерний. Это имело особенно большое значение для районов, удаленных от центра и отличающихся своеобразием хозяйственных условий. Создание областных бюро, обладающих широкими полномочиями по руководству хозяйственной жизнью в группах смежных губерний, явилось своеобразной переходной формой к образованию в дальнейшем областных (краевых) государственных органов, избираемых соответствующими съездами Советов.
В марте 1921 года Совет Труда и Обороны в соответствии с постановлениями IX съезда партии и VIII Всероссийского съезда Советов утвердил временное Положение об областных хозяйственных органах. В нем определялись задачи, структура и компетенция областных экономических советов (облЭКОСО) и их взаимоотношения с губернскими экономическими совещаниями. В 1921 году существовало уже четыре областных хозяйственных объединения- Уральское, Юго-Восточное, Северо-Западное и Сибирское. Особенно усилилась деятельность облЭКОСО после создания при них областных плановых комиссий в соответствии с постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 8 июня 1922 года. В.И. Ленин в политическом отчете ЦК XI съезду партии подчеркнул большую роль этих областных органов.
Мероприятия Советской власти по изменению губернско-уездной системы административно-территориального деления и проведению экономического районирования страны были органически связаны с осуществлением ленинской национальной политики Коммунистической партии.
Еще в принятом 8 ноября 1917 года Обращении II Всероссийского съезда Советов к рабочим, солдатам и крестьянам о переходе власти к Советам указывалось, что Советская власть обеспечит всем нациям, населяющим России, подлинное право на самоопределение. В Декларации прав народов России излагались основные начала советской национальной политики: равенство и суверенность народов России; их право на свободное самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельного государства; отмена всех и всяких национальных и национально-религиозных привилегий и ограничений; свободное развитие национальных меньшинств и этнографических групп.
Огромное значение для административно-территориального строительства имели решения XII съезда партии (апрель 1923 года) о районировании. В них указывалось на несоответствие административно-хозяйственного деления новым политическим и экономическим потребностям страны. Одновременно подчеркивалось, что введение новой системы административно-хозяйственного деления требует осторожного подхода и большого срока для ее окончательного проведения. Съезд отметил, что основная задача проведения реформы- такая организация первичных органов государственной власти, которая наряду с удешевлением всего административно-хозяйственного аппарата привела бы к укреплению и развитию ближайших к массам органов власти. Учитывалось, что укрупнение волостей необходимо проводить с величайшей осторожностью и с полным учетом интересов широких масс крестьянского населения. Съезд поручил ЦК партии провести новое районирование для начала в двух экономических зонах - промышленной и сельскохозяйственной.
В соответствии с решением съезда ВЦИК в ноябре 1923 года образовал Уральскую область, в 1924 году- Юго-Восточный край, переименованный затем в Северо-Кавказский край. На Украине районирование проводилось в течение 1923-1925 годах. Территория республики была разделена на округа и районы.
Опыт районирования на Урале и Северном Кавказе, а также в Украинской ССР оправдал себя, в связи с чем в РСФСР вскоре были образованы новые края и области.
Состоявшийся в декабре 1927 года XV съезд партии указал, что в течение предстоящего пятилетия необходимо закончить работу по районированию всей страны в целях наиболее полного охвата народного хозяйства плановым руководством.
Таким образом, задача, поставленная XV съездом партии, в основном была выполнена, и к началу 1930 года по всей территории СССР введено новое районирование. Однако области и края существовали только в РСФСР. Территория остальных союзных республик разделялась лишь на округа и районы. В состав краев в РСФСР входили не только автономные области, но и ряд автономных республик.
