Уже в первые десятилетия советской власти Тюменская область складывается как «сложноустроенный субъект». В 1918 г. центр губернии был перенесен из Тобольска в Тюмень. В 1930 г. было образовано два национальных округа – Остяко-Вогульский (с 1940 г. Ханты-Мансийский) и Ямало-Ненецкий. В 1944 г. была образована Тюменская область, в состав которой вошли округа. Сформировалась сложная схема управления территорией.

В середине 1980-х гг. в условиях обострившегося кризиса советской модели федерализма стали проявляться центробежные тенденции. Административный и экономический статус округов стал камнем преткновения в работе депутатов областного и окружных Советов. Областной Совет выступил против самостоятельности округов. В ответ на это на сессии Ханты-Мансийского окружного Совета прозвучало предложение заместителя председателя Совета по малочисленным народностям Севера В.М. Молоткова о преобразовании автономного округа в автономную республику.

К обсуждению вопроса автономии был привлечен потенциал окружной интеллигенции. Так, в октябре 1990 г. в газете «Ленинская правда» появилось письмо мансийского поэта А. Тарханова. Автор писал: «Тюмень снова хочет «наращивать свои мускулы» за счет автономных округов. Автономные округа должны обрести статус автономных республик – вот подлинно справедливое решение вопроса…».

В 1990 г. в Югре было организовано социологическое исследование. Отвечая на вопрос о независимости округа, 32% респондентов выступили за полный территориальный хозрасчет на основе самофинансирования, а 21% опрошенных высказались за экономическую и политическую независимость округа.

Аналогичная ситуация разворачивалась и в Ямало-Ненецком автономном округе. 18 октября 1991 г. окружной Совет принял декларацию о суверенитете Ямало-Ненецкой округа в статусе республики.

Тюменский областной Совет народных депутатов и областной исполком согласились на переговорный процесс по разграничению полномочий. В 1992 г. был заключен многосторонний федеративный договор, по которому область и автономные округа получили равный статус субъектов. А в 1993 г. этот принцип зафиксировали в ст. 65 Конституции РФ. В апреле 1997 г. был подписан договор о сотрудничестве между тремя территориями. В соответствие с его положениями создавались координационные органы из представителей законодательных и исполнительных органов власти регионов.

Однако это не удовлетворило руководство округов, и они инициировали судебное разбирательство в Конституционном суде РФ. Формально данный спор завершился принятием постановления Конституционного суда от 14 июля 1997 года. Был подтвержден факт вхождения автономных округов в состав Тюменской области, но признавалось и равноправие этих субъектов. Суд пришел к выводу о необходимости единой власти для всех трех субъектов, которая должна избираться населением области и округов. Ситуацию еще более запутали.

В начале 2000-х гг. после избрания Президентом России В.В. Путина была обозначена новая политическая задача – построение «вертикали власти». В 2002 г. участники переговорного процесса, чувствуя веяния нового времени, пролонгировали договор 1997 года. 23 июля 2003 г. появился указ о проведении административной реформы, направленной на повышение эффективности органов власти. С новой силой стали обсуждать тему «сложноподчиненных территорий», но теперь верное решение видели в ином. Вместо идеи выделения округов из состава Тюменской области в федеральных и региональных СМИ рассматривалась возможность их слияния.

Законотворчество этих лет фактически подталкивало к такому способу разрешения конфликта. Так, Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъектов РФ», разграничивая полномочия автономного округа, перераспределял данные полномочия в пользу органов госвласти области, если иное не было установлено договором между ними. Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ» фактически исключались из состава бюджетной системы бюджеты автономных округов.

Руководители северных территорий в 2004 г. вынуждены были активизировать переговоры с Тюменью о перераспределении финансовых ресурсов и полномочий. Конфликт разгорелся в первую очередь из-за разной трактовки 6-го пункта 26-й статьи федерального закона № 95. В Тюмени его читали так: с 1 января 2005 г. областные власти получают в свое ведение исполнение и финансирование 24-х из 41-й госфункций, которые до этого момента выполняли автономии. В Ханты-Мансийске и Салехарде считали иначе: федеральный закон позволяет не передавать функции областным властям, если между администрациями «сложносоставного региона» заключен договор о разграничении полномочий. Противостояние с Тюменью привело к появлению на территории ЯНАО сепаратистски настроенных организаций. Так, 18 января 2004 г. лидеры общественной организации «Ямал – потомкам!» призвали окружную власть к выходу из состава области. А власти округа пригрозили провести референдум об отделении от Тюменской области. В дальнейшем позиция тюменцев была несколько смягчена. Было предложено изъять не 24, а только 12 функций. Казалось бы, вопрос об объединении закрыт.

Но неожиданно для многих аналитиков 24 февраля на совместном совещании в Тюмени губернаторы области С.С. Собянин и Ямало-Ненецкого округа Ю.В. Неёлов дали понять, что договорились о полном объединении. Однако А.В. Филипенко предложил другой вариант. Он заявил, что округ готов поделиться с соседями частью своих доходов в размере порядка 20 млрд. рублей. Сразу после этого Ю.В. Неёлов вернулся на прежние позиции экономической интеграции через перераспределение полномочий.

Переговоры весной 2004 г. шли на фоне информационного противостояния. Так, например, в марте депутат Государственной думы от Югры В.М. Асеев заявил: «Все еще остается возможность выхода нашего округа из Тюменской области…».

Для усиления своей позиции окружные власти в апреле 2004 г. провели опросы населения с целью демонстрации солидарности. Опрос показал, что только 7,9% югорских респондентов положительно относятся к идее объединения региона. А на вопрос: «Как бы Вы проголосовали на референдуме об объединении регионов?» – 68,7% жителей ХМАО выступили против объединения. 75% опрошенных на Ямале также отрицательно высказались о возможности объединения. Таким образом, в северных территориях формировалось нужное общественное мнение.

Все три территории «матрешки» практически одновременно весной 2004 г.  подали заявки в избирательные комиссии субъектов о проведении референдумов. Однако эксперты оценили этот шаг как бесперспективный, так как в российском законодательстве не разработан механизм выхода одного субъекта из состава другого, а объединение возможно при обоюдном согласии всех сторон, к тому же вопрос об изменении статуса субъектов находится в ведении федерации. Избиркомы вынуждены были отклонить просьбы инициативных групп. Региональные элиты просто предприняли попытку взаимного психологического давления. Но это не принесло явного преимущества ни одной из сторон. Необходимо было вновь садиться за стол переговоров.

В результате трудных переговоров в июле 2004 г. участники спора подписали договор о сотрудничестве и перераспределении полномочий между органами государственной власти Тюменской области, ХМАО и ЯНАО, заключенный до 2010 г. В рамках договора родилась программа «Сотрудничество». Среди задач программы – переселение жителей из северных территорий в южные, предупреждение чрезвычайных ситуаций, развитие транспортных сетей, медицинская помощь, обеспечение населения качественными продуктами питания и т.д. «Сотрудничество» планировалось на 2005–2009 гг., а на реализацию плана предполагалось затратить более 127 млрд. рублей. Отчисления двух округов являлись единственным источником финансирования программы. Теперь, в бюджет области должны были зачисляться доходы от налога на прибыль предприятий, зарегистрированных на Ямале и Югре (29,5%), а также НДПИ в размере 100%. В результате компромисса стороны договорились не поднимать вопрос о пересмотре статуса трех территорий. А в администрации Тюменской области предполагали, что договор и программа «Сотрудничество» в перспективе приведут к созданию единого субъекта федерации.

После заключения трехстороннего договора разговоры об изменении статуса территории практически сошли со страниц СМИ. Однако изредка в СМИ мелькали отдельные недовольные комментарии окружных чиновников и политиков. Так, зампред. Думы ХМАО А.Н. Сидоров в интервью «Тюменским известиям» в 2006 г. сообщил: «Мы направили на финансирование программы около 60 млрд. руб., а получили назад всего 21 млрд.».

Несмотря на сложную схему финансирования в мае 2008 г. губернаторы пролонгировали трехсторонний договор и программу «Сотрудничество» до 2015 г. Очевидно, что программа является компромиссом, который был возможен в период экономического роста. Но в условиях кризиса региональные власти вынуждены были пойти на сокращение бюджетов. Областной бюджет уменьшился на 35%, Ямала на 20%, Югры – 50%. Соответственно, было принято решение о сокращении финансирования программы «Сотрудничество» до 16,582 млрд. руб., т.е. на 50%.

Анализируя историю формирования территориальной конструкции Тюменской области, временный характер соглашений и программ, остается признать нерешенность проблемы и перманентное обострение конфликтов внутри «сложноустроенного субъекта». А текущий экономический кризис лишь создает условия для возобновления дискуссии об оптимальном административно-территориальном устройстве региона.

Источник: Д.В. Сердюков. Материалы Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 65-летию Тюменской области. (21-23 мая 2009 г., г. Тюмень)скачать dle 12.1

---